什么是垫付资金（何为“垫资”的本质？）

今天，我们就来对“垫资”一词作个简单地剖析。

首先，明确“垫资”是一件不合规的事情。

在法律制度上，主要有三份文件涉及到“垫资”的内容，

第一份，是1996年的《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，其中提到：

任何建设单位都不得以要求施工单位带资承包作为招标投标条件，更不得强行要求施工单位将此类内容写入工程承包合同。

其中的“带资承包”就是垫资的意思。

第二份，是2006年的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》，其中提到：

政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件；严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款，同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。

强调，政府投资项目不能“垫资”建设。

第三份，就是2019年由国务院发布的《政府投资条例》，其中第二十二条规定：

政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

所以，自1996年起，我们国家就是不允许施工单位垫资建设的，

特别是随着《政府投资条例》的发布，“禁止施工单位垫资建设政府投资项目”上升到了“行政法规”层面；

从这之后，政府投资项目的垫资施工从一件“不合规”的事成为了一件“不合法”的事。

明确了“垫资”本身的性质之后，那我们看看到底什么是“垫资”？

虽然从这些政策的解读中，我们对于“垫资”、“带资承包”的概念和认知都没什么歧义和争议，

但一放到实际工作中，就冒出了许多五花八门的理解和操作。

金融业的很多领域都存在这样的现象，归根结底，还是缺乏对事物本质的掌握。

好，我们先说说“项目业主垫资”。

“项目业主垫资”，说的是项目单位建设一个项目，计划建设资金主要来源于政府专项债券，资本金部分自有资金或者财政安排预算资金。因为前期工期紧张，先安排公司的自有资金建设了，等专项债券发行成功后，专项债券资金再“还给”项目单位。

这段话并非是定义，而是对市场上目前存在的这类现象进行的解释和说明，

衍生出来的“项目业主垫资”一词，实际上是对“垫资”一词理解不深而产生的误解。

什么是垫资？

垫付是对项目建设而言，是指对项目没有投入建设资金的义务，但是基于某些原因先出了项目建设资金，这就叫垫资了。

当然，而后会从项目单位拿到这笔钱，否则就叫“投资”了。

一个出钱的行为算不算垫资，判断的关键点在于这个“谁”（出钱的人）有没有出资义务。

对于一个政府投资项目而言，主要涉及财政部门、项目主管部门、项目单位、施工方等。

而这其中，谁有主要的出资义务？

项目业主。

项目业主是对项目负有投资、建设、运营管理等职能的单位。

项目单位对项目有出资的义务，既然有出资义务，就不存在“垫资”一说，

因为“垫资”，是针对“没有出资义务而出了钱”的情形。

举个例子来理解吧。

即使项目单位原本是计划申请专项债作为项目的主要资金来源，

项目总投资10亿元，计划申请专项债券8亿元，财政预算资金2亿元作为项目资本金。

可能因为项目没有进入专项债项目库或者等待发行等影响，迟迟等不到专项债资金，先行拿了公司自有的资金2亿元付了工程款、开了工，

那只能说，项目单位改变了原有的资金筹措计划，自有资金出了2亿元，未来可以少申请专项债券2亿元，

而不能认为自己是“垫资”，届时专项债券申请到了一部分（比如2亿元），就放进自己公司的资金池里用到别的地方去，当作是还了之前“垫付”的2亿元。

不能这么操作，因为你是项目业主，

新来的专项债券资金2亿元也要继续投入到项目建设中去。

所谓的“项目业主垫资”一词，本身就是错误搭配的词组，没有这样的说法，出了钱就是履行了“出资”的义务而已。

真正意义上的“垫资”，全称为“施工垫资”。

是指项目单位没有按照约定支付工程款，而由建筑业企业（施工方）先行出了钱施工。

”垫资“的行为主体是代建单位，是施工方。

所以，没有“项目业主垫资”，当然，也没有“财政垫资”。

我们再说说“财政垫资”。

对于政府投资项目而言，一般财政部门会有一定比例的出资责任，像前面的例子，就是2亿元的资本金。

这2亿元的出资义务也不存在“垫资”一说。

市场上的“财政垫资”，主要针对的是非出资义务以外的那部分，即专项债券资金的那部分。

说的是某个项目已经确定未来会拿到政府专项债券资金，只是专项债券的发行需要统一排期，可能会滞后一些。重点项目的建设工期紧张急需资金，这个时候财政部门就会先把建设资金（等同专项债的额度）拨给项目业主，等专项债券成功发行后，专项债资金直接回到财政国库即可，不再拨给项目单位。

这个情形是合理存在的，只是正确的说法不能叫“财政垫资”，

前期财政部门先把建设资金（等同专项债的额度）拨给项目业主，这个环节叫预拨资金；

而后专项债发行成功后直接回到财政国库，这里叫归垫库款。

金融行业的学习，千万别低估了基础知识的作用。

哪怕仅仅是对一个专业名词的深入研究，就能解决很多实际的业务问题。

等到下次再遇到项目业主过来咨询：我们能不能先垫资建设这个项目，等到拿到专项债资金以后再拿回来用？

相信你能够很好地给予解答。